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LA RELAZIONE ANNUALE TENUTA IL 12 GENNAIO 2000 DAL PROCURATORE GENERALE DELLA REPUBBLICA PRESSO LA SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE - Testo integrale della parte dedicata alla giustizia.

ANTONIO LA TORRE
Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione

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R E L A Z I O N E

SULL'AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA
NELL'ANNO 1999
Roma, 12 gennaio 2000
OMISSIS

LA GIUSTIZIA CIVILE

1. I dati statistici.

E' da premettere che il nuovo giudice unico di primo grado, nato dalla incorporazione delle soppresse preture nei tribunali, è entrato in funzione il 2 giugno 1999: considerato che il periodo di riferimento della presente relazione va dal primo luglio 1998 al 30 giugno 1999, si comprende come un lasso di tempo di appena ventotto giorni - e per di più iniziale - sia troppo breve per consentire qualsiasi tipo di valutazione in merito al primo avvio dell'importante riforma. E si spiega quindi la ragione per cui l'ISTAT, con riguardo al movimento dei procedimenti civili nelle (ormai inesistenti) preture, ma anche nei tribunali e nelle corti d'appello, abbia elaborato e comunicato solo i dati statistici relativi agli undici mesi compresi fra il 1.7.1998 e il 30.5.1999.

Ma pure in questa più limitata proiezione temporale, le poste passive del bilancio continuano a prevalere su quelle attive, dando complessivamente un bilancio negativo.

Prima ancora di scendere nei dettagli, che nelle singole voci possono anche offrire qualche aspetto incoraggiante, il quadro d'insieme appare sostanzialmente negativo a causa di una patologia per così dire strutturale. E basta a rivelarla il confronto fra due dati di immediata percezione: da una parte il "carico" e dall'altra la "resa", ossia il rapporto fra il fabbisogno e la capacità di soddisfarlo. Quando, all'inizio del ciclo annuale preso in esame, vi è già un forte divario fra la maggiore quantità di domanda rispetto alla minore quantità di risposta giudiziaria e, al termine dello stesso ciclo, questo divario risulta stazionario o addirittura in crescita, la sola spiegazione possibile sta nella incapacità di smaltimento del sistema: la struttura è inidonea alla funzione.

Ciò, appunto, è quanto si deve purtroppo constatare anche quest'anno, dato che a fine periodo la pendenza iniziale (3.519.135 cause), lungi dal diminuire, è sia pur lievemente aumentata (3.575.221), poiché il numero degli affari definiti (1.480.147) non ha neppure pareggiato quello degli affari sopravvenuti (1.536.233) col risultato di un accresciuto carico e di una rallentata capacità di risposta.

Se questo è il quadro d'insieme, non mancano variazioni, più o meno rilevanti, con riguardo alla tipologia degli uffici giudiziari. Comune è il dato della diminuita percentuale dei procedimenti definiti rispetto al carico complessivo (costituito dalla pendenza iniziale più le cause sopravvenute), diminuzione oscillante dal 2 al 4%; ma, mentre i giudici di pace hanno incrementato in assoluto la loro produttività del 14,35%, con l'ancòra accettabile durata media per procedimento di 269 giorni, nelle preture invece è calata anche la resa in assoluto col conseguente aumento della durata media (giorni 824 per le cause ordinarie, 673 per quelle di lavoro e 996 per quelle previdenziali). Una riduzione delle pendenze peraltro si è registrata nei tribunali, malgrado una modesta diminuzione della produttività in termini assoluti. La ridotta pendenza dipende dalle minori sopravvenienze, presumibilmente correlata ai nuovi assetti delle competenze; e questo fattore, unitamente all'apporto dei GOA (giudici onorari aggregati), ha permesso di contenere il peso, che è sempre gravoso, del carico complessivo, come pure la durata media dei procedimenti, che però resta sempre molto lunga (giorni 1343 per le cause ordinarie, 941 per le cause di lavoro e 995 per quelle previdenziali). Migliore appare attualmente la situazione presso le corti d'appello per la pendenza di poco più di 75.000 procedimenti di secondo grado, con una durata media diminuita dai 1018 ai 952 giorni, che tuttavia non può certo qualificarsi ottimale.

Ma al di là di ogni altro approfondimento analitico, il referente che sembra imporsi su tutti è la patologia di un corpo la cui struttura rivela una organica deficienza rispetto alla funzione da assolvere. E questo dato denuncia con forza, da un lato, la conclamata impossibilità di liberare il sistema dall'ipoteca di circa tre milioni di cause in eccedenza rispetto alla sua capacità di smaltimento; dall'altro, e correlativamente, l'esigenza di ricercare strumenti deflattivi o di alleggerimento del contenzioso civile in ogni direzione: all'interno e, se del caso, all'esterno del sistema.

2. Il giudice unico.

Certamente nella prima delle due direzioni si muove l'ormai varata riforma del giudice unico. E' ancora troppo presto per avere riscontri di esperienza sul campo; né si dispone di dati statistici, che l'ISTAT - come già accennato - si è opportunamente astenuto dal fornire con riferimento al giugno 1999. Essi, del resto, sarebbero falsati da due fattori fuorvianti, consistenti: l'uno nelle difficoltà certamente incontrate dagli avvocati per le iscrizioni a ruolo e per lo stesso impianto delle nuove cause; l'altro nel ritmo prevedibilmente più lento per la definizione dei procedimenti, da parte dei giudici, durante il periodo di assestamento che va anche oltre il giugno 1999.

Vale la pena, tuttavia, di saggiare la speranza di un buon esito dell'esperimento sulle valutazioni prognostiche che ne fanno i Procuratori Generali.

Da varie parti si sottolinea che la riforma è ancora in prova (BO) e che ogni giudizio può rivelarsi incerto o prematuro (TO) finché essa non sia completamente avviata (BA) con l'entrata in vigore dei provvedimenti complementari, necessari per agevolarne la concreta operatività. In molti distretti, in effetti, i responsabili degli uffici giudiziari sono ancora fortemente impegnati nella ricerca delle soluzioni più appropriate agli incalzanti problemi organizzativi e logistici ( TO, VE, MI, BO, BA, ME), fra i quali quelli concernenti l'integrazione del personale amministrativo e dei servizi conseguente all'accorpamento delle preture nei tribunali; problemi, questi ultimi, la cui soluzione è rimasta in larga misura affidata alla capacità e all'inventiva dei singoli dirigenti, che debbono anche tener conto delle diverse realtà locali.

Quanto al merito della riforma, è generalmente condivisa la scelta di unificare i due uffici di primo grado, col vantaggio fra gli altri di eliminare le inutili questioni in ordine alla competenza dell'uno o dell'altro; ma non si manca di ribadire che la concentrazione, davanti a un unico ufficio di primo grado, di tutte le cause (per l'innanzi divise fra pretore e tribunale, competente in seconda istanza sulle cause decise dal primo) comporterà un notevole aggravio nel carico di lavoro delle Corti d'appello, che devono sempre operare in composizione collegiale.

Quanto poi alla generalizzata estensione della "monocraticità" del giudice di primo grado, v'è chi paventa nella perdita di collegialità e nella separatezza dei vari giudicanti dello stesso ufficio giudiziario il rischio di una ulteriore frammentazione e disomogeneità della giurisprudenza, con effetti negativi sulla certezza del diritto. Ma di ciò si è dato carico la stessa legge di riforma quando (introducendo con l'art. 13 d.lg. n.51/98 l'art. 47 quater ord. giud) ha attribuito ai magistrati con funzioni direttive o semidirettive anche il compito dello "scambio di informazioni sulle esperienze giurisprudenziali all'interno delle sezioni".

Sembra comunque più calzante il rilievo che, per conseguire i benefici promessi da una cosi radicale riforma, non basta avere accorpato i due uffici giudiziari ed accentuato la monocraticità; occorre che il decollo del giudice unico sia accompagnato da energiche iniziative di sostegno a tutti i livelli strutturali e operativi. Solo cosi potrà migliorare l'efficienza e la produttività del sistema.

3. GOA e Sezioni stralcio.

Nella stessa direzione, ossia nella ricerca dei rimedi anche straordinari all'interno dei sistema, si iscrive la finalità deflattiva perseguita dalla legge n. 276 del 1997 che, proprio "per la definizione del contenzioso civile pendente... alla data del 3 aprile l995", ha previsto la nomina di "giudici onorari aggregati" (da reclutare fra avvocati, docenti universitari e magistrati a riposo) e la istituzione di "Sezioni stralcio" nei tribunali ordinari con l'obiettivo, appunto, di stralciare l'arretrato dalla gestione ordinaria in modo da eliminarlo "nel tempo massimo di cinque anni" (art. 1 1egge cit.).

Credo che questa, per una ingegneria giudiziaria chiamata a puntellare il fatiscente edificio della giustizia civile, sia l'idea più indovinata che si potesse concepire. E merita di essere assecondata e sostenuta ad ogni costo per almeno due ragioni:

a) anzitutto perché, con l'ardimento di un salutare taglio chirurgico, separa nettamente il vecchio dal nuovo contenzioso, di modo che questo, non più oppresso da quello, possa affrancarsi dal contagio di una sterile e decrepita senilità;

b) in secondo luogo perché, utilizzando per il tempo occorrente l'apporto di giudici non professionali ma ugualmente affidabili per le qualità culturali richieste, non distoglie quelli di carriera dai loro compiti istituzionali, che oltre tutto si può sperare - almeno in teoria - sia svolto in una logica indotta a reagire alla vischiosità di radicate abitudini temporeggiatrici.

Certo, la riuscita della nuova figura di giudice onorario (GOA), che nelle "Sezioni stralcio" dei tribunali ordinari ha iniziato a operare e a ranghi ridotti nell'autunno del 1998, è condizionata dall'ancòra larga scopertura dell'organico, dai perduranti problemi logistici e dall' insufficienza del personale amministrativo esistente in varie sedi. Ma è anche vero che, laddove il giudice aggregato è presente in misura adeguata, il giudizio sulla sua operatività è positivo (TO, GE, NA) e incoraggiante (FI). Malgrado alcuni inconvenienti e pur nella difficoltà del rodaggio, si può dire che, nella maggior parte dei casi, la diligenza e l'equilibrio dei giudici abbia reso senz'altro accettabile il servizio da essi espletato (NA). Ho già notato d'altronde, che se in controtendenza rispetto all'andamento generale, i tribunali hanno registrato un leggero contenimento del carico complessivo e una pur lieve riduzione della durata media delle cause, ciò probabilmente si deve ai primi contributi positivi dei GOA, che sono ancora a ranghi incompleti e agli inizi della loro esperienza.

Si possono pertanto considerare superate talune iniziali incertezze circa l'opportunità che tutto il contenzioso civile pendente al 30 aprile 1995 fosse affidato a giudici non professionali, destinati ad agire come giudici monocratici. Resta invece ineludibile e improcrastinabile il problema del completamento dell'organico con la nomina dei GOA tuttora mancanti e con l'opportuno adeguamento dei locali, delle strutture materiali e del personale amministrativo.

Anche per quanto concerne le Sezioni stralcio, il completamento degli organici e il potenziamento delle strutture sono essenziali e impellenti, per evitare che i timidi segnali di diminuzione delle pendenze non siano confortati da un'effettiva diminuzione dei tempi di definizione delle cause.

L'esigenza di smaltire l'arretrato e accorciare i tempi di decisione è infatti, imprescindibile poiché i procedimenti assegnati alle sezioni stralcio sono quelli che, già pendenti dal 30 aprile 1995 (se ne contavano più di 900.000 all'inizio del 1999), risalgono a data più o meno anteriore, essendo quindi in vita da almeno sette anni in media (secondo quanto segnalato, per esempio, dal P.G. di Milano). Il dato è assai allarmante dato che la Corte europea dei diritti dell'uomo ritiene "non ragionevole" la durata di un processo che si protragga per un simile periodo.

Ma su questo argomento, che oggi è il vero punto dolente della giustizia italiana, sarei evasivo se mi limitassi a un semplice accenno.

4. La giustizia italiana di fronte all'Europa: le condanne.

E' noto che la giustizia italiana, a causa soprattutto della sua cronica lentezza, ha meritato al nostro Paese - e con netto distacco da ogni altro - il non invidiabile primato del più alto numero di ricorsi e di condanne in sede europea, tanto da trovarsi oggi nella umiliante condizione di "sorvegliato speciale".

Ho sotto gli occhi il desolante rapporto che, proprio in vista dell'inaugurazione dell'anno giudiziario, mi è stato inviato il mese scorso dalla Rappresentanza permanente d'Italia presso il Consiglio d'Europa di Strasburgo. Il prospetto allegato contiene cifre impressionanti e, nell'adempiere il dovere di comunicarle, ne avverto tutto il peso mortificante come magistrato e come cittadino italiano.

Non accenno nemmeno - si badi - ai dati meno recenti, che pure erano valsi per acquisire all'Italia quel triste primato, bastando per ora che io mi soffermi sulle ultime risultanze. Ebbene il breve periodo di poco più di un anno, da quando cioè (il primo novembre 1998) è entrata in funzione la nuova Corte Europea dei diritti dell'uomo, è stato sufficiente perché questa collezionasse rapidamente quaranta condanne a carico del nostro Ministero della giustizia, con riferimento in 37 casi all'ingiustificata lunghezza dei procedimenti (civili in 32 casi). Si può dire che, appena insediatasi, la nuova Corte è stata prevalentemente impegnata dall'esame dei casi italiani, e in modo cosi assorbente da vedere in questo eccessivo, oltre che squilibrato, impegna un serio pericolo per la sua stessa funzionalità.

Ma questo dato, che di per sé sarebbe assai grave e abbastanza allarmante, è ancora poco se raffrontato a un altro di più macroscopica evidenza. Alludo alla concomitante attività del Comitato dei Ministri europei nell'esercizio delle sue funzioni giurisdizionali, prorogate in regime transitorio fino all'esaurimento delle pendenze in corso. Si pensi che, nel solo anno 1999, questo organo di giustizia ha pronunciato contro lo Stato italiano ben 361 decisioni - quasi una al giorno! - riconoscendolo responsabile di altrettante violazioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e, nella quasi totalità dei casi, a cagione della irragionevole durata dei procedimenti giudiziari: nel settore civile, ma in più esigua misura anche in quelli penale, amministrativo e contabile.

Condanne, le une (40) e le altre (361), che hanno fra 1'altro comportato per l'Erario, e quindi per i contribuenti italiani, un danno finanziario di oltre dodici miliardi di lire.

Ma non è tanto la somma, pur ragguardevole, ad impressionare, quanto piuttosto la causale del sotteso e reiterato giudizio di discredito che si abbatte di continuo sul nostro Paese, deturpandone profondamente l'immagine nel consorzio delle nazioni civili.

E' una vicenda a dir poco avvilente, che segna la nostra storia giudiziaria con un marchio non molto dissimile da quello che - fatte le dovute differenze - fu Caporetto per la nostra storia militare.

5. Segue: sotto il controllo del Consiglio d'Europa.

Di fronte a questa persistente e preoccupante inadempienza degli obblighi nascenti dalla "Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali", gli organi del Consiglio d'Europa sono rimasti tutt'altro che indifferenti e anzi, lungi dal limitarsi a irrogare condanne, tengono ormai da tempo sotto controllo la situazione critica in cui versa la giustizia italiana al fine d'impedire che lo stato d'insolvenza degeneri in bancarotta.

A ciò provvede il Comitato dei Ministri nell'esercizio delle sue funzioni istituzionali di controllo sulla esecuzione delle decisioni degli organi giurisdizionali di tutela dei diritti dell'Uomo. Ed è intervenuto finora tre volte.

Con una prima risoluzione del 1995 (n. 82) il Comitato dei Ministri ha preso in esame le misure legislative adottate dall'Italia dopo il 1990, a seguito delle già constatate violazioni.

Con la seconda risoluzione, dell' 11 luglio 1997 n. 336, ha rilevato che, ad onta delle misure predisposte dal Governo italiano, non è diminuito il numero delle violazioni dell'art. 6 della Convenzione di Roma del 1950, che prevede un "tempo ragionevole" di durata dei processi; ed ha aggiunto che la lentezza eccessiva della giustizia costituisce un pregiudizio rilevante, tanto da porre addirittura in discussione la stessa riconoscibilità nel nostro Paese di un vero e proprio Stato di diritto. Il Comitato pertanto "ha deciso di riprendere l'esame delle riforme necessarie per risolvere il problema della durata delle procedure davanti alle giurisdizioni civili in Italia" e per conseguenza "di mantenere i relativi casi nel suo ordine del giorno, fino alla realizzazione di queste riforme".

La terza e ultima risoluzione intitolata: Diritti umani. Durata eccessiva delle procedure davanti alle giurisdizioni civili in Italia: misure supplementari di carattere generale, è del 15 luglio 1999 n. 4376. Con essa il Comitato dei Ministri: a) anzitutto ha preso atto delle dettagliate informazioni richieste al Governo italiano e da questo fornite "sull'effetto delle misure supplementari prese e sullo stato di avanzamento delle altre riforme programmate al fine di risolvere il problema", riassumendo tali informazioni in un documento allegato alla stessa risoluzione (ruolo del giudice di pace; programma di liquidazione dell'arretrato mediante le "Sezioni stralcio"; avvio del giudice unico di prima istanza; legge delega sui tribunali metropolitani), b) ha quindi espresso apprezzamento sul piano di razionalizzazione predisposto dal Governo italiano, che in tal modo "ha provvisoriamente adempiuto le sue funzioni ai sensi degli art. 54 e 32 della Convenzione, nonché dell'art. 46 par. 2 come emendato dal Protocollo n. 11; c) ha tuttavia ricordato "i problemi importanti che restano da risolvere" non senza esortare "le autorità italiane a proseguire i loro sforzi". E, senza rilasciare promesse assolutorie, ma riservandosi al contrario di tornare presto sul problema, ha così concluso: d)"Decide di riprendere al più tardi fra un anno, 1'esame della questione per sapere se le misure annunciate servano veramente a prevenire nuove violazioni della Convenzione" deliberando in pari tempo "di non esaminare, nell'intervallo che le questioni riguardanti la concessione e il pagamento della riparazione equitativa e le altre misure di carattere individuale che potrebbero imporsi in affari specifici".

La patologia della nostra giustizia, dunque, rimane sotto stretta osservazione clinica. E solo per pochi mesi ancora l'Europa è disposta ad attendere i risultati della terapia, prima di adottare più drastiche iniziative.

Quali potrebbero essere queste iniziative?

6. Segue: quale incognita?

Pongo un interrogativo denso di dubbi; e non vorrei prevedere la più inquietante delle risposte, che tuttavia ho il dovere di ipotizzare.

Tra i principi costitutivi richiamati dal Trattato di Amsterdam (art. Fl), e che ogni Stato membro è tenuto a rispettare nel suo ordinamento, rientra quello del giusto processo, anche nel senso di "ragionevole durata", che non è tale, stando alla giurisprudenza della Corte europea, se complessivamente va oltre i sei anni. Ebbene, qualora il piano di risanamento in corso dovesse fallire, rivelandosi inidoneo ad evitare la sistematica violazione del suddetto principio, il Consiglio dei Ministri dell'UE - secondo i meccanismi procedurali previsti - potrebbe adottare a carico dell'Italia la più grave delle sanzioni: ossia sospenderla dal diritto di voto e, in pratica, emarginarla dal consesso europeo.

E' questa la più pessimistica delle ipotesi, ma non certo da escludere con disinvolta noncuranza, anche se solo a concepirla mi sembra assurda e inaccettabile. Assurda perché in oltraggioso contrasto, dopo Maastricht, con i tanti sacrifici - eurotassa compresa - che l'intera Nazione ha dovuto affrontare per vincere una sfida epocale, riuscendo a entrare fra le prime nell'Unione monetaria, che è il sistema al di fuori del quale non c'è speranza né di sviluppo economico né di sollievo alla piaga della disoccupazione; inaccettabile, poi, per l'onore di un Paese che, annoverato fra le prime sette potenze industriali del mondo, fu nel 1957 uno dei padri fondatori della Comunità europea e ne è tuttora uno dei partner più autorevoli. Il che appare tanto più assurdo e inaccettabile nel momento in cui, grazie alla meritoria opera della nostra Rappresentanza permanente all'ONU, sostenuta con tenacia dall'Ambasciatore Fulci, l'Italia è in corsa per assumere un ruolo eminente in seno alle Nazioni Unite.

Ecco perché sarebbe un errore storicamente imperdonabile, per la nostra generazione, perdere tanto per cosi poco. Ed ecco perché, se da anni si torna con stanca e rassegnata litania ai mali di una giustizia troppo lenta, illudendoci di tacitare la nostra coscienza per il solo merito di averne parlato, adesso non è più tempo di tergiversare. La questione giustizia deve essere risolta ad ogni costo, con una "mobilitazione civile" senza precedenti perché senza precedenti è il rischio che incombe sulla Nazione. Occorre pertanto una eccezionale sinergia di intenti e di opere in cui molti sono coloro che debbono sentirsi impegnati in prima persona: non soltanto i magistrati e gli avvocati, che sono i protagonisti della quotidiana "lotta per il diritto", ma tutti i soggetti che a qualsiasi livello - parlamentare, governativo, istituzionale, burocratico - sono chiamati a rigenerare l'apparato giudiziario nella normativa, nella procedure, nei mezzi e forse anche nella mentalità, in modo che essa sia più consona al rapido fluire del tempo e meno disponibile a ristagnanti indugi.

7. Segue: quali rimedi?

Se questo in breve è l'obiettivo primario, non mancano le premesse per raggiungerlo. Sono state predisposte quasi tutte le misure legislative, in gran parte già avviate o in via di attuazione; per la soluzione dei complessi problemi procedurali e ordinamentali connessi all'articolata manovra, lavorano a pieno ritmo gli Uffici ministeriali e le competenti Commissioni del C.S.M., la cui Assemblea plenaria - su meritoria iniziativa del V. Presidente - sarà quanto prima convocata per fare il punto sull'intera problematica riguardante l'organizzazione e il funzionamento della giustizia.

Con specifico riferimento al pacchetto di "misure supplementari di carattere generale", che il nostro Governo ha presentato al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa e che sono riassunti nell'Allegato annesso alla cit. Risoluzione del 15 luglio 1999 n. 437, mi pare sia doveroso per 1'impegno assunto in quella sede, oltre che opportuno per la riuscita della manovra, considerare prioritari tre punti:

a) approntare quant'occorre per il funzionamento a pieno regime del "giudice unico" di prima istanza, in modo che non tardino a venire i vantaggi correlati all'utile ma non facile unificazione, sul piano pratico, di pretura e tribunale;

b) puntare decisamente sulla già sperimentata efficienza del "giudice di pace" - con un ampliamento anche largo della sua competenza e non senza renderne più dignitosa l'inadeguata retribuzione - facendone il vero polo di attrazione di tutto il contenzioso civile per il quale sia ingiustificato, perché eccedente e dispendioso, il ricorso alla troppo gravata magistratura professionale;

c) imprimere il massimo impulso all'attività delle "Sezioni stralcio" e dei GOA ai fini della liquidazione dell'arretrato, perché è solo liberandosi di questa cancrena - e impedendo che si riformi - che il corpo della giustizia civile potrà rivivere; ed è soprattutto sull'esito di questa prova che saremo giudicati dal Consiglio d'Europa con un voto di promozione o di bocciatura.

Ma per quanto tutto vada nel giusto verso, sarà piuttosto difficile che la situazione complessiva della giustizia possa mettersi in regola nel giro di pochi mesi: quanti, cioè, ne mancano al prossimo appuntamento col Consiglio d'Europa.

Ed allora, ma sempre che non si allenti la tensione verso l'obiettivo primario, bisognerebbe pensare a qualche rimedio che valga intanto a evitare denunce alla Corte europea per l'eccessiva durata dei procedimenti. Ad un rimedio del genere si fa appunto riferimento nel già citato allegato alla Risoluzione del 1999 (n. 437), laddove il Governo italiano, fra le "misure supplementari" correlate alle riforme legislative in corso, menziona la proposta di legge presentata al Senato (n. 3813/S) dal titolo: "Misure per accelerare le procedure e previsione di riparazione equitativa in caso di violazione del termine ragionevole del processo". La proposta, introducendo la "riparazione equitativa", muove dal postulato che, in base alla giurisprudenza della Corte europea, non si ammette che il singolo possa a questa rivolgersi quando lo stesso Stato di appartenenza gli concede un soddisfacimento compensativo. Si è da taluno obiettato che questo rimedio, per il fatto stesso di sostituire un vicario indennizzo al servizio non reso o inesattamente inadempiuto, sarebbe inconciliabile col novellato art. 111 Cost., che ha accolto il principio della "ragionevole durata". Dipende, certo, da come sarà formulata la norma di legge: essa non potrebbe ovviamente prevedere l'indennizzo come una facoltà alternativa in luogo del servizio non reso o mal reso, senza con ciò vanificare il precetto costituzionale. Ma al di fuori di una siffatta ipotesi, che penso sia da escludere, non vedo alcuna lesione di tale precetto, sembrandomi anzi più coerente prevedere che alla sua (non consentita) inosservanza segua la sanzione del risarcimento anziché niente. La proposta all'esame del Senato riprende, del resto, un precedente disegno di legge che aveva già ottenuto un parere favorevole del Consiglio di Stato; bene quindi ha fatto l'attuale Guardasigilli ad inserire questa proposta nella ristretta rosa delle priorità indicate al Parlamento.

Comprendo bene che rimedi del genere non sono appaganti, se prefigurati come consolatoria panacea per non meglio curabili mali. Ma se la legge presentata al Senato (n. 3813/S) è concepita per assolvere intanto una funzione transitoria (finché la situazione non sia del tutto regolarizzata) e in futuro sussidiaria (per le sporadiche violazioni che, anche dopo, non mancheranno), l'iniziativa appare tanto positiva da auspicarne una rapida attuazione.

E non mi pare, davvero, sia il caso di sottilizzare di fronte alla grave urgenza del momento.

8. Strumenti alternativi di risoluzione delle controversie.

Al di là della emergenza per cosi dire "europea", che rende particolarmente visibile la crisi della giustizia civile italiana, ho il dovere a questo punto di fare due precisazioni, che valgono, in parte, a ridimensionare nel confronto le reali proporzioni di questa crisi; in parte a spiegarne la genesi con ragioni di carattere più generale, riscontrabili anche altrove.

La prima precisazione sta nel fatto che la Corte europea non agisce di ufficio o su impulso di un organo pubblico, ma è adita su iniziativa della parte interessata e, quindi, giudica su casi di disfunzione o ritardo che i singoli cittadini dei vari Stati membri portano direttamente al suo esame. Di conseguenza, posto che il numero delle condanne è proporzionale al numero dei ricorsi e quelli proposti dai cittadini italiani sono di gran lunga più numerosi fra gli europei, non è da escludere - essendo anzi verosimile - che la maggiore quantità di inadempienze accertate a carico del nostro Paese dipenda, almeno in una certa misura, dalla maggiore combattività o minore remissività che distingue i cittadini italiani dagli altri.

La seconda precisazione è che, allargando lo sguardo a un panorama più ampio, si viene a constatare come nell'attuale momento storico la giustizia civile, in Italia e altrove, è messa in crisi dalla dimensione demografica e dal livello di progresso raggiunto, per di più in modo diseguale. Tra i diversi fattori causali, ne cito soltanto alcuni: le complesse strutture sociali variamente articolate nelle loro dinamiche, spesso segnate dal contrasto fra libertà di mercato e aspirazioni - più o meno accentuate - all'uguaglianza; una elefantiaca proliferazione di centri di produzione del diritto e di norme di condotta che s'intrecciano e si sovrappongono; una serie sempre più vasta ed eterogenea di rapporti di massa, con mutevoli prospettive di assestamento in un mondo a vocazione consumistica, che è rivoluzionato dalle conquiste della tecnica e disorientato da una tecnologia in frenetica evoluzione; una rafforzata e a volte egoistica consapevolezza dei diritti individuali o di gruppo, in continua espansione a misura che l'uomo scopre nuovi spazi da acquisire al suo Essere o al suo Avere; una diminuita tolleranza a vincoli e limiti nascenti da accordi o da legami di comunione con altri, destinati a precoci scioglimenti o a precari avvicendamenti che lasciano un confuso corteo di situazioni indefinite.

Questi e tanti altri fattori causali hanno, per un verso, propiziato la "giuridificazione" di tanti interessi e rapporti che un tempo restavano estranei al diritto o ne lambivano appena le soglie; per altro verso hanno incrementato oltre ogni dire la misura della loro "giustiziabilità", con la conseguenza di riversare sull'apparato giudiziario l'accresciuto volume di contenzioso che nasce da una più accesa conflittualità.

Di modo che, sommerso da tante istanze e per quanto dotato possa essere, l'apparato giudiziario non è più in grado di fronteggiarle tutte, come invece poteva in una società dalle strutture elementari e con rapporti ben definiti.

E' per questo che si avverte ovunque, nell'ottica tradizionale della "giurisdizione", il crescente divario fra la forza della domanda e la debolezza della risposta. Di ciò è un chiaro sintomo, nel quale forse sta il segreto preannuncio di uno spostamento di campo, la tendenza a convogliare la tutela di significativi settori della vita associata - laddove emerge con precise tipologie la contrapposizione fra trasparenza e riservatezza, fra produzione e consumo, fra concorrenza e mercato - verso modelli organizzatori nuovi, come le "Autorità indipendenti di garanzia": dove è proprio il concetto di "garanzia" a collocarle in una dimensione che riassume e al tempo stesso supera la consueta tripartizione di funzioni. Fra le quali quella giurisdizionale è, di fatto, largamente assorbita nelle più complesse e articolate competenze delle Autorità.

Non so quanto questo modello sia estensibile nelle direzioni sopra segnalate. Ma, fermo restando che l'esercizio della giurisdizione è inseparabile dall'apparato giudiziario, certo è che se si vuole a questo preservare una coerenza fra struttura e funzione, non è neppure eludibile la necessità di decongestionarlo dal carico che, per specie o quantità, può essere o selezionato al suo interno, con un più largo affidamento alla magistratura onoraria, oppure dislocato o almeno filtrato in altre sedi. Bisogna, insomma, introdurre nella mentalità comune l'idea che il ricorso al giudice, lungi dal costituire il "pronto soccorso" per ogni accidente della vita, rappresenta l'estremo rimedio per questioni serie e non altrimenti risolvibili. Solo cosi i tribunali potranno assolvere la loro funzione in modo corrispondente alle attese dei consociati e allo scopo, in definitiva, per il quale essi esistono.

9. Segue: tipologia.

Una prima e già collaudata tecnica di decongestionamento è quella che tende a prevenire l'instaurazione della lite, rendendo "improponibile la domanda" giudiziale per un certo tempo, ritenuto consono per definirla stragiudizialmente. Esempio tipico, in materia di infortunistica stradale, è l'azione diretta del danneggiato: essa può essere proposta solo dopo che siano decorsi 60 giorni da quello in cui egli abbia chiesto il risarcimento del danno, con lettera raccomandata, all'assicuratore del responsabile (art. 22 legge 24.12.1990, n. 969). La norma è chiaramente intesa a favorire gli accordi transattivi con le compagnie assicuratrici sulla liquidazione del danno, in modo da evitare, per quanto possibile, azioni giudiziarie, che difatti, nella stragrande maggioranza dei casi, non sono neanche proposte grazie all'intervenuta transazione. In tal modo un enorme contenzioso di massa, che se trovasse interamente sbocco negli uffici giudiziari ne paralizzerebbe esso solo il funzionamento, viene tempestivamente filtrato ed eliminato con sollievo dei tribunali e con soddisfazione delle parti interessate.

Di minore efficacia e di scarso successo si sono invece rivelati, a causa iniziata, i "tentativi obbligatori di conciliazione", pure disposti dalla legge, (come per esempio in materia di separazione personale fra coniugi e in materia di controversie di lavoro).

Già il confronto fra questi due esempi induce a ritenere che i risultati migliori si possono ottenere attraverso esperimenti conciliativi anticipati e, tanto più, se si tratta di un contenzioso di serie. Alcune recenti esperienze ed altre in programma sono espressive di questa strategia conciliativa. Esemplare in tal senso è la procedura di conciliazione e arbitrato risultante da un accordo fra imprese e associazioni di consumatori in tema di telecomunicazioni: nei primi quattro anni sono state trattate ben 15.000 controversie e di esse oltre 1'80% sono state definite in sede di commissione di conciliazione.

Se questo utile esperimento è frutto dell'autonomia privata, non può sorprendere che tale tecnica cominci ad essere istituzionalizzata dal legislatore. Tale ad esempio è il caso della legge sullo "statuto dei consumatori" (n. 281 del 30.7.1998), la quale stabilisce che, prima del ricorso al giudice, le associazioni di difesa dei consumatori possono attivare una procedura di conciliazione davanti alla camera di commercio e che, in caso di esito positivo, il relativo verbale ha forza di titolo esecutivo. Ma già la L. 29.12.1993, n. 580 (art. 2) ha assegnato alle camere di commercio un ruolo preminente nelle controversie di natura commerciale, avendo esse anche la facoltà di promuovere la costituzione di commissioni arbitrali per la risoluzione di liti fra imprese o fra queste e i consumatori.

E' inoltre interessante la tecnica della "consultazione preliminare" prevista dalla Direttiva 98/27 CE (art. 2), che è sostanzialmente uno strumento intermedio fra la improponibilità temporanea della domanda, da parte del potenziale attore, e la conciliazione per desistenza della parte contraria, potenzialmente convenuta, dalla denunciata condotta.

Ho fatto solo alcuni esempi, ma abbastanza sintomatici - a me pare - di un graduale spostamento di attenzione che va affiorando verso la terapia più appropriata per i mali della giustizia civile.

E non è certo un caso che il Governo italiano, nell'informare il Consiglio d'Europa circa le programmate "misure supplementari da prendere per risolvere il problema posto dalla durata eccessiva delle procedure civili in Italia", abbia compreso in tale pacchetto uno strumento diretto a "sottrarre alla magistratura il sovraccarico di lavoro derivante dagli affari meno importanti", comunicando appunto all'Organo comunitario che il Ministero della giustizia "sta mettendo a punto un progetto di legge tendente a stabilire forme alternative di risoluzione delle controversie civili" (v. Allegato alla Risoluzione 99/437, nell'Appendice I).

Si tratta ancora di un progetto in corso di elaborazione, ma di cui vale la pena qui indicare le linee fondamentali. Con esso si tende a deflazionare il carico del contenzioso civile attraverso:

1) la istituzione di una rete informativa presso gli uffici giudiziari per consentire ai contendenti, non ancora in lite, di acquisire informazioni su (probabili) costi, tempi e modalità della eventuale lite e sulla possibilità di rivolgersi a strutture di conciliazione;

2) la istituzione da parte dei Consigli dell' Ordine forense, presso ogni tribunale, di camere di conciliazione con la utilizzazione di conciliatori (laici) in grado di ricercare soluzioni negoziali delle controversie;

3) il riconoscimento (con eventuale sostegno fiscale) di associazioni ed enti presso i quali sia possibile esperire procedimenti per la risoluzione negoziale della controversia;

4) la istituzione presso ogni camera di commercio di una camera di conciliazione per le controversie fra consumatori e imprese;

5) la previsione che almeno una settimana a bimestre sia riservata dai Giudici di pace ai procedimenti non contenziosi;

6) il potere del giudice, nelle cause per risarcimento danni da circolazione di veicoli o natanti, di rimettere le parti dinanzi ad un arbitro da lui stesso designato (ma la parte, dopo il lodo, potrebbe dichiarare di non accettare).

Lo schema è interessante perché sembra finalmente prendere atto che l'AGO non è in grado di offrire contributi conciliativi efficaci, per i quali dovrebbe distogliere energie e mezzi da un contenzioso che non lascia margini di tempo e di attività; non rinuncia, tuttavia, all'idea che un tentativo di conciliazione debba essere fatto (ed eventualmente rinnovato), con precise formalità, nell'ambito del processo.

Si tratta comunque di un progetto di legge che merita di essere approfondito e assecondato, perché si muove - io credo - nella sola direzione che, alla fine, potrà adeguare la funzione della giustizia civile ai bisogni della società di oggi e, tanto più, di domani.


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