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IL GIUDICE ORDINARIO PUÒ VALUTARE LA LEGITTIMITÀ DELLE ORDINANZE MINISTERIALI DI PRECETTAZIONE EMESSE IN CASO DI SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI - Ai fini del giudizio sulla validità delle sanzioni pecuniarie irrogate a chi non le abbia eseguite (Cassazione Sezioni Unite Civili n. 2185 del 27 febbraio 1998, Pres. Sgroi, Rel. Finocchiaro).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. Vittorio SGROI Primo Presidente

Dott. Antonio IANNOTTA Presidente di Sezione

Dott. Michele CANTILLO Presidente di Sezione

Dott. Vincenzo BALDASSARRE Consigliere

Dott. Francesco AMIRANTE Consigliere

Dott. Vincenzo CARBONE Consigliere

Dott. Alfio FINOCCHIARO Rel. Consigliere

Dott. Antonio VELLA Consigliere

Dott. Giovanni PRESTIPINO Consigliere

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso proposto da: PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE, in persona dei rispettivi Ministri protempore domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l' AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis ricorrenti

contro

COSTANZO GIUSEPPE; intimato

avverso la sentenza n. 4071/95 del Pretore di MILANO, depositata il 13/12/95;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/12/97 dal Consigliere Dott. Alfio FINOCCHIARO;

udito l'Avvocato SCLAFANO per i ricorrenti;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonino LEO che ha concluso per il dichiararsi la giurisdizione dell'A.G.O.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

L'insegnante in epigrafe indicato proponeva ricorso in opposizione davanti al Pretore di Milano avverso l'ingiunzione emessa nei suoi confronti dal Ministro della funzione pubblica, con la quale è stata inflitta una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'art. 9, comma 10 della legge 146/1990 e dell'art. 4 dell'ordinanza ministeriale del 2 giugno 1992, per essersi astenuto dal lavoro per sciopero, deducendone sotto vari profili l'illegittimità e concludendo perché il giudice dichiarasse, previa disapplicazione dell'ordinanza ministeriale n. 3 del 1992, nullo, annullabile e comunque invalido per violazione di legge e/o eccesso di potere il decreto-ingiunzione impugnato. In giudizio si costituiva la Presidenza della Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione pubblica - per resistere alla domanda. Interveniva volontariamente, ai sensi dell'art. 105 c.p.c., anche il Provveditore agli Studi di Milano quale delegato a provvedere alla riscossione della somma ingiunta, facendo propri argomenti e conclusione della Presidenza opposta. Il Pretore accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato.

A sostegno della pronuncia il giudice adito osservava: - che l'ordinanza ministeriale n. 3 del 1992, sulla cui base era stata emessa l'ingiunzione, contrastava con la legge n. 146 del 1990, dal momento che solo il vano esperimento del tentativo di conciliazione cd, in alternativa, una congrua motivazione dell'impossibilità di effettuare tale tentativo avrebbe potato fondare il potere ministeriale eccezionale di esigere il rispetto della proposta della commissione di garanzia, con la conseguenza che, mancando il presupposto del vano tentativo, l'ordinanza vitiatur vitiatque; - che l’ordinanza ed il successivo decreto avevano attribuito natura di illecito amministrativo al mero fatto dell'adesione allo sciopero in costanza di scrutini, con la conseguenza che l'atto amministrativo in esame risultava disapplicabile per effetto del travolgimento operato del principio di necessario bilanciamento e contemperamento di confliggenti diritti costituzionalmente garantiti dell'istruzione ed allo sciopero; - che poiché il decreto si fondava su un'ordinanza per la cui emanazione mancavano i presupposti d. legge, doveva escludersi che la c.d. precettazione disposta fosse efficace, sicché mancava un presupposto essenziale perché potesse commettersi l’illecito amministrativo sanzionato.

Avverso questa sentenza hanno proposto ricorso per cassazione articolato su tre motivi la Presidenza del Consiglio dei Mlnisteri, nonché il Ministero della Pubblica istruzione. Non ha svolto attività difensiva in questa sede la parte intimata. Ai sensi dell'art. 142 disp. att. c.p.c. il Primo Presidente ha disposto che le S.U. decidano la sola questione relativa alla giurisdizione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si deduce violazione degli artt. 1, 2, 4, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19 12 giugno 1990 n. 146, nonché degli artt. 3, 5 e 7 della legge 6 dicembre 1970 n. 1034, in relazione all'art. 360 n. 1, 3 e 5 c.p.c. ed all'art. 111 cost. Difetto di giurisdizione del pretore adito in favore della giurisdizione del giudice amministrativo. Violazione di legge. Difetto e contraddittorietà nella motivazione per non avere il giudice adito dichiarato il difetto di giurisdizione dell'a.g.o. nella controversia a lui sottoposta, senza tenere presente che la materia in esame concerne il diritto di sciopero di un pubblico impiegato, ovvero si discute della sfera dei diritti e degli obblighi degli insegnanti, nella qualità di dipendenti pubblici, in relazione ai quali la cognizione appartiene in via esclusiva al giudice amministrativo. Secondo i ricorrenti la materia dello sciopero nei servizi pubblici essenziali appartiene nella sua globalità alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, essendo espressamente prevista la possibilità d'impugnazione del provvedimento di precettazione, ai sensi dell’art. 10 della legge 146/1990 avanti al competente Tar nei termini ivi previsti.

I singoli provvedimenti di irrogazione delle sanzioni costituiscono, poi, atti meramente esecutivi che possono essere impugnati avanti all'a.g.o. per vizi propri e senza alcun riferimento a quelli del provvedimento amministrativo presupposto, come risulta invece avvenuto nella specie. Il motivo di ricorso è infondato sulla base delle considerazioni che seguono. La legge 12 giugno 1990 n. 146, norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti delle persona, allo scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati - alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale, all'istruzione ed alla libertà di comunicazione - dispone le regole da rispettare e le procedure da seguire in caso di conflitto collettivo, per assicurare l'effettività, nel loro contenuto essenziale, dei diritti medesimi. Nell'ambito del servizi pubblici essenziali il diritto di sciopero è esercitato nel rispetto di misure dirette a consentire l'erogazione delle prestazioni indispensabili, che, per quanto riguarda l'istruzione, sono individuate, fra l'altro, nello svolgimento degli scrutini finali e degli esami. Quando esiste un fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, a causa del mancato funzionamento dei servizi di preminente interesse generale, il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato, se il conflitto ha rilevanza nazionale o interregionale, ovvero il prefetto o il corrispondente organo nelle regioni a statuto speciale, invitano le parti a desistere dai comportamenti che determinano tale situazione di pericolo e propongono alle stesse un tentativo di conciliazione, invitando le parti, in caso di esito negativo del medesimo, ad attenersi al rispetto della proposta eventualmente formulata dalla commissione di garanzia (art.8, comma 1).

Qualora tale situazione permanga, l'autorità competente, sentite, ove possibile, le organizzazioni dei lavoratori che promuovono l'azione e le amministrazioni o le imprese erogatrici del servizio emana ordinanza motivata diretta a garantire le prestazioni indispensabili e impone all'amministrazione od impresa erogatrice le misure idonee ad assicurare adeguati livelli di funzionamento del servizio, contemperando l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti (art. 8, comma 2). L'ordinanza è portata a conoscenza dei destinatari (art. 8, comma 4). L'inosservanza da parte dei prestatori di lavoro delle disposizioni contenute nell'ordinanza è assoggettata ad una sanzione amministrativa pecuniaria per ogni giorno di mancata ottemperanza, da un minimo di lire 100.000, ad un massimo di lire 400.000 (art. 9, comma 1). Le sanzioni sono irrogate con decreto dalla stessa autorità che ha emanato l'ordinanza ed avverso il decreto è proponibile impugnazione ai sensi degli art. 22 e ss. della L. 24 novembre 1981 n. 689 (art. 9, comma 4). La stessa legge prevede altresì che i soggetti che promuovono lo sciopero, le amministrazioni, le imprese e i singoli prestatori di lavoro destinatari del provvedimento, che ne abbiano interesse, possono promuovere ricorso contro l'ordinanza prevista dall'art. 8, comma 2, avanti TAR competente (art. 10, comma 1).

Il legislatore del 1990 ha quindi operato delle scelte in tema di giurisdizione in conformità ai principi generali. Nei confronti di un atto amministrativo generale quale è quello di emanazione dell'ordinanza di c.d. precettazione i soggetti interessati - ivi compresi non solo i privati, ma anche le amministrazioni e le imprese - sono titolari di una posizione di interesse legittimo alla corretta emanazione dello stesso tutelabile esclusivamente innanzi al giudice amministrativo, al quale possono ricorrere per l'annullamento del provvedimento. Nei riguardi, invece, del singolo provvedimento sanzionatorio emanato per la violazione dell'atto amministrativo generale, la posizione del privato assume la consistenza del diritto soggettivo tutelabile innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria per 1'accertamento dell'esistenza o dell'inesistenza del potere dell'autorità competente di pretendere la sanzione, dal momento che il privato è titolare di una posizione soggettiva perfetta alla corretta applicazione della norma che tale sanzione prevede, e, cioè, a non essere sottoposto a sanzione se nei casi, nei limiti, nella misura e con le modalità stabilite dalla legge.

Ciò premesso, è evidente che la giurisdizione va determinata in funzione della domanda proposta. Nella specie, la parte opponente ha impugnato non già il provvedimento generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica - ma solo il provvedimento che ha irrogato, in concreto, la sanzione amministrativa, in attuazione della norma legislativa e dell'atto amministrativo generale (c.d. precettazione), in quanto astrattamente idoneo a ledere la sua posizione di diritto soggettivo, come in precedenza evidenziato e ciò è sufficiente per l'affermazione della giurisdizione dell'a.g.o. a conoscere di questa domanda, dal momento che la declaratoria di inefficacia del protocollo e dell'ordinanza ministeriale è richiesta quale mezzo al fine della domanda di illegittimità del provvedimento di ingiunzione. Sulla giurisdizione di tale giudice non influisce la circostanza che lo stesso, per accertare la fondatezza della domanda, debba valutare la legittimità dell'atto amministrativo generale, dal momento che proprio nelle controversie attribuite alla giurisdizione dell'a.g.o. sussiste il potere di accertare tale legittimità, ai fini, eventualmente, di disapplicarlo, ove ne sussistano le condizioni, in relazione al caso deciso. In altre parole, la questione se il giudice ordinario investito della domanda di annullamento dell'ordinanza irrogativa della sanzione amministrativa pecuniaria abbia o meno il potere di disapplicare il provvedimento amministrativo autoritativo che incide strettamente sul diritto di sciopero escludendolo e, per il quale, è prevista l'impugnazione entro un breve termine al TAR, attiene all'esercizio dei limiti interni della giurisdizione del giudice investito della controversia e, quindi, alla fondatezza, nel merito, dell'opposizione proposta.

Nè le precedenti conclusioni sono superate dal fatto che si è in presenza di un rapporto di pubblico impiego, in relazione al quale sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. E' infatti da rilevare - in considerazione anche, ma non solo, delle modalità di irrogazione della sanzione (con decreto da parte della stessa autorità che ha emanato l'ordinanza: art. 9, comma 4) che proviene da autorità diversa dal datore di lavoro - che la stessa non si pone come sanzione disciplinare per violazione di doveri di comportamento nell'ambito dello svolgimento del rapporto di pubblico impiego, ma come sanzione per un comportamento - astrattamente lecito, come manifestazione ai un diritto costituzionalmente garantito, come quello del diritto di sciopero, riconosciuto a tutti i cittadini - divenuto illecito per l'intervento di provvedimenti autoritativi limitativi o esclusivi di tale diritto. Né in contrario al precedente rilievo valgono le osservazioni circa la spettanza alla Funzione Pubblica della disciplina del rapporto d'impiego statale fin dal 1983 e l'unitarietà della persona giuridica Stato, con la conseguente impossibilità di considerare i singoli Ministeri "come soggetti di diritto l'un dall'altro diversi". Pur non contestandosi, in linea di principio, tali osservazioni è da rilevare che la previsione, proprio nella legge in esame, di un potere delle amministrazioni - e quindi anche del Ministero della Pubblica Istruzione, datore di lavoro della parte opponente - di promuovere ricorso contro l'ordinanza prevista dall'art. 8, comma 2, avanti al TAR competente (art. 10, comma 1), dimostra sia la differenziazione dei diversi Ministeri, pur nell'ambito dell'unitarietà dello Stato - sia l'estraneità della sanzione amministrativa pecuniaria al rapporto di pubblico impiego. La circostanza che la sanzione sia inflitta ad un pubblico dipendente non è sufficiente per ritenere che la stessa attenga allo svolgimento del rapporto di pubblico impiego, con la conseguenza che la controversia insorta fra le parti per contestare la legittimità della sanzione stessa non può che appartenere alla giurisdizione dell'a.g.o., giudice dei diritti soggettivi, non trovando applicazione la disposizione, eccezionale, circa la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di rapporto di pubblico impiego e con l'ulteriore conseguenza che la norma di cui all'art. 9, comma 4, della legge n. 146 del 1990, che ammette l'impugnazione ai sensi degli artt. 22 e ss. della 1. 24 novembre 1981 n. 689 avverso l'ingiunzione irrogativa della sanzione amministrativa pecuniaria, è attributiva di giurisdizione e non anche di sola competenza nell'ambito delle controversie devolute al giudice ordinario, proprio perché non si ravvisa, in materia, alcuna giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr., per analoga affermazione, circa il riconoscimento di norma attributiva della giurisdizione all'art. 218, codice della strada, in tema di competenza del pretore a conoscere della controversia sulla sospensione della validità della patente, Cass. 8 luglio 1996 n. 6231).

Concludendo, si deve ritenere che, in tema di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, di cui alla legge 12 giugno 1990 n. 146, la sanzione pecuniaria amministrativa comminata per la violazione del divieto di esercizio del diritto di sciopero, disposto con provvedimento amministrativo di carattere generale, non attiene - anche quando riguarda pubblici impiegati - alla disciplina del rapporto di pubblico impiego, con la conseguenza che l'opposizione avverso tale sanzione è devoluta, ai sensi dell'art. 9, comma 4, della citata legge, alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che siffatta giurisdizione venga meno per essere stata dedotta, quale mezzo al fine per l'accoglimento dell'impugnazione, l'illegittimità del provvedimento amministrativo con il quale il divieto è stato disposto, dal momento che i limiti entro i quali il giudice adito può conoscere di tale illegittimità, anche in conseguenza dei termini estremamente ridotti entro i quali la stessa può essere fatta valere innanzi al giudice amministrativo, attiene alle modalità di esercizio della funzione giurisdizionale e, quindi, alla fondatezza, nel merito, dell'opposizione proposta e non anche ai limiti esterni di tale giurisdizione. Va, pertanto, rigettato il primo motivo di ricorso e va affermata la giurisdizione dell'a.g.o. La causa va rimessa, per l'esame degli altri motivi di censura, attinenti al merito, alla I sezione civile, anche per la pronuncia sulle spese;

P.Q.M.

La Corte di cassazione, a sezioni unite, non definitivamente pronunciando, rigetta il primo motivo di ricorso; dichiara la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria; rimette la causa alla I sezione civile di questa Corte, per l’ulteriore corso e per la pronuncia sulle spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il giorno 19 dicembre 1997.

Il Consigliere est.

(Dott. Alfio Finocchiaro)

Il Presidente

(Dott. Vittorio Sgroi)

Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 1998.


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